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L’aménagement du territoire en France (une rapide synthèse)

Publié le jeudi 6 novembre 2008

Cours et textes utiles

EXISTE-T-IL UNE POLITIQUE D’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE EN FRANCE ?

Conférence de Monsieur Armand FREMONT, président du Conseil Scientifique de la DATAR, 1er décembre 1999.

I.RETROSPECTIVE

Cette partie doit beaucoup à P. DEYON avec lequel je prépare actuellement un livre sur “ la France et l’aménagement du territoire ” (à paraître en 2000)

La grande politique d’aménagement du territoire des années 60 correspondant à la première partie du parcours gaullien. La première réponse à la question ci-dessus est qu’il a existé une politique forte d’aménagement, mais que cette politique s’est effilochée. La DATAR est créée en 1962. Toutefois le terme d’aménagement du territoire avait des antécédents (sous la monarchie à la fin du 17ème siècle,les esquisses de Vauban ; au XVIII° siècle ; à la période révolutionnaire puis napoléonienne avec son maillage fondamental du territoire et sous la IVème République avec Claudius Petit qui utilise l’expression pour la première fois officiellement). La reconstruction préfigure cette politique car elle se fait avec une vision d’aménagement du territoire. L’ouvrage de J.F. GRAVIER Paris et le désert français dénonce la trop grande importance du rôle de Paris mais aussi la dissymétrie NE/SO qui doivent être corrigées par une politique. C’est cette analyse qui débouche au début des années 60 avec la création de la DATAR dont les fondateurs sont O. GUICHARD, J. MONOD. Leur discours : “ on va rééquilibrer la France. ” . La grande idée de la période est de faire participer le territoire au développement économique et à la modernisation de la France, permettant une politique structurante de l’espace français pilotée par l’Etat, donc jacobine dans sa gestion avec des mesures lourdes : schémas d’aménagement régionaux, métropoles d’équilibre, grands équilibres structurels d’industries lourdes, délocalisation des industries de main d’œuvre vers l’ouest, aménagement de l’Ile de France (avec la mission et le schéma Delouvrier), avec les villes nouvelles et l’aménagement touristique. Politique réussie à 70-80%, fortement menée par l’Etat, mais pas toujours bien comprise par les notables locaux qui y sont même parfois été hostiles.

Les années 70 représentent un changement, avec le début de la crise économique et l’élection de M. Giscard d’Estaing, changement confirmé jusqu’à la fin des années 80. C’est le libéralisme qui doit avoir cours, la politique d’aménagement du territoire représente une contrainte inutile ou nuisible ; on veut cependant limiter le “ béton ” avec une politique plus douce en matière environnementale. On ne parle plus de métropoles d’équilibre mais de villes moyennes et de contrats de petites villes. Avec la crise, il ne s’agit plus de construire ou d’équiper, mais de venir au secours des régions qui se désindustrialisent. La DATAR, qui n’est plus gérée par les pionniers mais par des techniciens, est transformée en “ pompier ” et doit trouver, dans l’urgence, des solutions à la perte de milliers d’emplois ici ou là.

Le changement politique de 1981 n’apporte que peu de réorientations. L’idéologie socialiste aurait dû relancer l’aménagement du territoire ; pendant les années 80 il n’y a pas de réels changements même si les crédits de la DATAR augmentent. En effet l’acuité de la crise limite, de fait, le rôle de la DATAR à la reconversion industrielle d’autant plus que F. Mitterrand ne croyait pas à l’aménagement du territoire. Il estimait que les lois de décentralisation suffiraient pour inciter les collectivités locales. A la fin des années 80, il n’y a plus de ligne directrice pour l’aménagement du territoire ; pourtant la création des régions et la décentralisation n’ont pas donné dans ce domaine les résultats escomptés.

Echanges sur la première partie : La première question est posée de savoir si M. J. Chirac Premier Ministre a voulu supprimer la DATAR : il y aurait pensé. Dans l’industrialisation de l’Ouest, la DATAR a-t-elle changé ou accompagné la mutation ? On constate que la DATAR a été efficace sur les périmètres lourds. Mais cela fonctionne bien là où les entreprises y trouvent leur compte et non pas là où cela semblerait le plus territorialement utile.

II. LE TOURNANT DE LA FIN DES ANNEES 1980 - DEBUT DES ANNEES 1990

Ce tournant aboutit à la vision actuelle de l’aménagement du territoire.

Cela est dû d’abord à M. J. Chérèque (syndicaliste C.F.D.T. de la sidérurgie lorraine qui comprend que la sidérurgie lorraine est condamnée et se bat pour trouver des solutions de remplacement) : d’abord préfet, puis secrétaire d’Etat à l’aménagement du territoire et à la reconversion industrielle, il veut sauver ce qui peut l’être. Dans le domaine de la reconversion industrielle apparaissent des éléments positifs : la Lorraine qui a subi la crise la plus sévère a un taux de chômage à peine plus élevé que la moyenne française grâce à un mélange de mesures sociales, d’implantation de firmes étrangères, d’équipements universitaires… Mesures qui réussissent partiellement car la main d’œuvre est de qualité.

C’est ensuite l’inflexion de M. C. Pasqua qui réclame l’aménagement du territoire avec le ministère de l’Intérieur. Il lance une grande consultation sur l’aménagement du territoire, relance l’idée de “ pays ” avec, en arrière-plan, l’idée de développement endogène aidé par l’Etat ou l’Europe. C’est une réponse au bouleversement idéologique et économique (passage de l’aménagement du territoire avec intervention de l’Etat à la mondialisation et à la globalisation signifiant la mort de l’aménagement du territoire).

Enfin l’Union Européenne qui a eu une politique confuse, mais effective, dans l’aménagement du territoire, avec la création du FEDER en 1975 puis la politique de zonage avec des fonds européens pour aider les régions qui en ont le plus besoin. La France en a largement profité puisque presque toute la France est concernée par l’un des trois objectifs et est un gros attributaire . Objectif 1 : retard de développement : DOM TOM, Corse, Hainaut Objectif 2 : déclin industriel : Lorraine, Nord Pas de Calais, Normandie etc…. Objectif 3 : développement des zones rurales : Limousin, une grande partie de l’Ouest etc…

Echanges sur la deuxième partie Différents intervenants permettent de conclure qu’une politique d’aménagement se construit mais qu’elle manque de clarté puisque pour tout aménagement on peut tirer des crédits de multiples lignes correspondant aux différents niveaux territoriaux de l’Europe à la commune. F.-J. GAY insiste sur trois points qui lui semblent importants : la régionalisation n’est pas allée jusqu’au bout ; la décentralisation des activités fordiennes n’a pas été suivie par des décentralisations tertiaires ; la faible intériorisation des grands projets . Il y ajoute la faible présence des géographes dans les instances concernant les “ pays ”.

III. ESQUISSE D’UNE NOUVELLE POLITIQUE D’AMENAGEMENT DU TERRITOIR

E

Depuis les années 90, d’une part il y a reprise économique, d’autre part l’Union Européenne prend un tournant : la politique de zonage bascule avec l’élargissement de l’UE vers l’Europe Centrale. Les zones d’aide vont basculer vers ces pays aux dépens de l’ouest car le budget de l’UE ne doit pas augmenter. Tout cela amène l’UE à se lancer dans une réflexion et une politique de restructuration de l’aménagement du territoire : c’est le Schéma de Développement de l’Espace communautaire avec INTERREG. Cette inflexion donne un poids important à l’UE et oblige à une réflexion sur le découpage administratif de la France dont l’organisation apparaît comme obsolète mais avec une symbolique importante : la commune territoire de la liberté communale, le département territoire de l’égalité - communes et départements créations de la Révolution - et l’Etat qui doit dépenser plus pour mieux redistribuer sans augmenter les impôts.

Cette réflexion est d’autant plus nécessaire qu’émergent, dans les intervalles, des “ territoires pertinents ” ( J.-L. GUIGOU) : la Région, l’Europe, l’intercommunalité. Peut-on raisonner sur Le Havre ou Rouen sans référence au territoire européen ? Entre la commune et le département se dessinent les idées d’agglomération et de pays avec des principes d’intercommunalité. Avec les lois Chevénement et Voynet on assiste à la construction d’un nouvel édifice administratif qui doit permettre d’organiser l’articulation entre les exigences d’une économie de plus en plus mondialisée (échelles supérieures Etat, Interrégions, Europe) et le terrain, les besoins locaux et des exigences individuelles de plus en plus fortes (territoires de proximité). Dans ce cadre les oppositions Paris et le désert français, l’opposition Nord / Sud sont de vieilles lunes obsolètes, car pour tous les territoires doit s’appliquer le grand écart entre territoires locaux et les grandes forces économiques nationales ou supranationales. Dans ces conditions, quelles sont les possibilités de mise en œuvre ? Une première voie cherche à gérer ces entités : que fait-on de l’Ile de France capitale mondiale avec Londres, du couloir de l’Est de la France, de l’arc atlantique, des villes moyennes de l’ouest, de Lille - ville qui a le plus d’avenir - ? Une deuxième voie consiste à conserver tous les échelons administratifs. Droite et Gauche réunis, les conservateurs ne manquent pas, mais si on garde toutes ces échelles administratives, la France aura le record du monde en matière d’organisation territoriale ! Seul un Président de la République nouvellement élu et assez audacieux peut faire une grande réforme territoriale avec 3 ou 4 échelons... Une troisième voie serait un à peu près entre les deux solutions précédentes, qui viderait de contenu les anciennes divisions et renforcerait pays et agglomérations, territoires émergents d’autant plus que la société civile l’emporte sur les politiques au niveau de ces territoires.

Echanges sur la troisième partie : Aujourd’hui, on assiste au développement de contre-pouvoirs locaux qui s’opposent aux tendances centralisatrices. Il existe un marché des territoires ; quel est le territoire essentiel face à ce marché ? Réponse : les villes et les régions se vendent (en mettant en valeur les mêmes qualités) mais l’Etat doit intervenir pour faire respecter les équilibres entre les territoires alors que le marché accentue le phénomène de polarisation comme le montre le dernier recensement. Les entreprises jouent en réseaux alors que l’Etat doit avoir une politique territoriale pour ses habitants, au sein de l’U.E., dans une tradition démocratique. L’aménagement du territoire est un contrepoids au libéralisme économique.

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